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專項(xiàng)債的審計(jì)重點(diǎn)

 

【課程背景】

近期央行發(fā)布金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，調(diào)整了社會融資規(guī)模統(tǒng)計(jì)口徑，將地方政府專項(xiàng)債券納入社會融資規(guī)模。地方政府專項(xiàng)債在發(fā)行方式、定價(jià)等方面應(yīng)從實(shí)體合法合規(guī)性和程序的合法合規(guī)為基礎(chǔ)，并根據(jù)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的特點(diǎn)，從主體合法性、項(xiàng)目合法性、募集資金用途合理性進(jìn)行法律審核和風(fēng)險(xiǎn)控制。

近來，*及地方各級政府召開多次會議強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決防范化解風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性，地方債改革、隱性債務(wù)管控等成為“十四五”時(shí)期健全政府債務(wù)管理制度重要內(nèi)容。

目前部分地方政府償債的主要來源土地出讓收入明顯下滑、主要支柱產(chǎn)業(yè)遭遇嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，面臨著嚴(yán)重的償債困境，進(jìn)而被迫變相融資，形成惡性循環(huán)，所隱藏的資金鏈斷裂甚或大型的金融風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。政府性債務(wù)的全口徑審計(jì)，主要目的是要摸底可靠數(shù)字，防控可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)建立地方債管理的問責(zé)機(jī)制，為地方債管理、分稅制改革等長效政策的制定提供依據(jù)。

 

【課程大綱】

一、地方政府專項(xiàng)債券概述

1、地方政府專項(xiàng)債券概念

2、與地方政府一般債券的主要區(qū)別

(1) 債券所指向的融資項(xiàng)目是否具有一定收益

(2) 債券本息的主要償還來源不同

3、與企業(yè)債券的區(qū)別

1）主導(dǎo)發(fā)債機(jī)構(gòu)

2）債券發(fā)行主體

3）債券發(fā)行額度

4、地方政府專項(xiàng)債分類

1）一般專項(xiàng)債

2）項(xiàng)目收益專項(xiàng)債

 

二、地方債的近年趨勢

1、從一般專項(xiàng)債到項(xiàng)目收益專項(xiàng)債、⑤、⑥、⑧、⑨、⑩ 

1) 財(cái)庫[2015]83號文后變化：

①地方政府專項(xiàng)債券的管理制度不斷完善

②地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模直線上升

③項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券專款專用，資金用途、來源明確，并設(shè)置了資金周轉(zhuǎn)條款。

④當(dāng)項(xiàng)目對應(yīng)的專項(xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行對應(yīng)或者相關(guān)專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。

2) 財(cái)預(yù) [2017]89號文后變化趨勢（分類細(xì)化）

①土地儲備專項(xiàng)債券

②棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券

③收費(fèi)公路專項(xiàng)債券

3) 財(cái)預(yù)(2018) 34號文后變化趨勢

①細(xì)化并完善了專項(xiàng)債的發(fā)行和管理工作，在政策上鼓勵專項(xiàng)債的發(fā)行并釋放信號:未來專項(xiàng)債的發(fā)行將不斷放量。

②專項(xiàng)債的供需量有限，但供給規(guī)模將持續(xù)增長

 

三、項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券合法合規(guī)性審查要點(diǎn)

1、主體合法性

1）發(fā)行主體

2）償還主體

3）資金使用主體

4）單只專項(xiàng)債券與集合債券

2、項(xiàng)目合法性

1）項(xiàng)目實(shí)施主體合法性

2）項(xiàng)目審批流程的合法性

①實(shí)施主體是否具備相應(yīng)資格

②具體項(xiàng)目是否取得相關(guān)批復(fù)文件

3）對單個項(xiàng)目分別核查，分別出具法律審核意見

3、募集資金用途合理性

1）債券對應(yīng)項(xiàng)目所需資金的合理性

①是否存在明顯不滿足募集需求的情況

②是否存在重復(fù)募集、超申報(bào)項(xiàng)目募集情況

③是否存在項(xiàng)目階段與募集資金用途不匹配情況

2）項(xiàng)目支出的真實(shí)性

3）地方政府性債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)督

4）重點(diǎn)審查新增債務(wù)

 

四、專項(xiàng)債券資金使用過程中應(yīng)該重點(diǎn)注意哪些問題？

1、專款專用，禁止挪用。——只用于債券信息披露文件所約定的項(xiàng)目

2、項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位應(yīng)準(zhǔn)確反映資金的收支狀況

1）應(yīng)對專項(xiàng)債券資金支出進(jìn)行專項(xiàng)核算

2）對應(yīng)項(xiàng)目形成的收入進(jìn)行專賬核算

3）項(xiàng)目單位開設(shè)債券資金專戶，并與專戶銀行簽訂規(guī)范的服務(wù)協(xié)議，進(jìn)行規(guī)范管理

3、加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作，加快資金使用，形成實(shí)物工作量

1）發(fā)行后“錢等項(xiàng)目”的情況，造成債券資金閑置，加重地方政府利息負(fù)擔(dān)

2）提升資金使用效率，在穩(wěn)投資、補(bǔ)短板方面的積極作用

4、項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位應(yīng)接受財(cái)政部門監(jiān)管。

1）專項(xiàng)債券屬于地方政府債券，執(zhí)行法定限額管理

2）納入政府性基金預(yù)算，由財(cái)政部門辦理發(fā)行兌付

3）債券資金的使用情況和結(jié)余情況應(yīng)接受財(cái)政部門、審計(jì)部門和項(xiàng)目主管部門的監(jiān)督檢查

5、債券資金專戶的收支情況和結(jié)余情況應(yīng)按約定的方式向社會進(jìn)行披露

 

五、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措

1、完善政府債務(wù)管理體制

2、健全地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制

3、完善政府債券發(fā)行管理機(jī)制，優(yōu)化地方政府債券品種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)

4、對于專項(xiàng)債券項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入、專項(xiàng)收入要及時(shí)足額繳入國庫

5、以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系，綜合評估政府償債能力

6、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量

7、完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，決不允許新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。

8、強(qiáng)化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，健全向企事業(yè)單位撥款機(jī)制。

9、嚴(yán)禁地方政府通過金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債

10、清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能

11、健全市場化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制

12、加強(qiáng)督查審計(jì)問責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制。

 

六、銀保監(jiān)發(fā)[2021]15號整體要求

1、銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范“八不得”

1）不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持的融資。

2）不得要求或接受地方黨委、人大及其常委會、政府及其部門出具承諾或擔(dān)保性質(zhì)的文件，

3）不得要求或接受以機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體的國有資產(chǎn)進(jìn)行融資抵押、質(zhì)押

4）不得要求或接受以政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等公益程序的土地抵押、質(zhì)押。不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資。

5）參與政府和社會的合作（PPP）、政府投資基金等，不得約定或要求由地方政府回購

6）不得將融資服務(wù)作為政府購買服務(wù)內(nèi)容。

7）企事業(yè)單位在銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存量地方政府相關(guān)融資，“問題融資”須整改合格。

8）不得以其他任何形式新增地方政府隱性債務(wù)。健全新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。

2、審計(jì)須關(guān)注的城投融資租賃業(yè)務(wù)的應(yīng)對策略

1）隱債主體標(biāo)準(zhǔn)以單一法人主體為口徑。

2）涉及隱債的主體進(jìn)行續(xù)借流貸，但流貸逐步壓縮

3）信托和租賃融資業(yè)務(wù)沒有指定資金用途的都是流貸，但到期可以續(xù)借

4）銀保監(jiān)會所編制的地方融資平臺名單未退出類企業(yè)

 

專項(xiàng)債的審計(jì)重點(diǎn)